| 加强航道行政管理 |
长江，是中华民族的母亲河，素有“黄金水道”之称，对沿江各省市的经济与社会发展起着举足轻重的作用。为了更好地利用这条“黄金水道”，保证“黄金水道”的畅通无阻，为国民经济建设和社会发展更好地服务，是我们从事水上管理部门的职责和责任。近几年来，随着国民经济的不断发展，长江航道内的水工工程建设也随之大兴土木，特别是一些违法、违规及乱开乱挖砂石的现象越演越劣，管理难度日益增大，为我们航道行政管理提出了新的要求。
开发利用长江黄金水道丰富的资源，为社会主义现代化建设服务，是航道行政管理人员的神圣职责；依法行政，加强管理是加强长江航道行政管理的必然措施，为改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，保护长江“黄金水道”运输资源，为船舶安全航行创造良好外部环境，促进内河航运可持续发展，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用。
依据国务院颁布的《中华人民共和国航道管理条例》及其《实施细则》对长江航道实施和加强行政管理，我们必须为保护长江黄金水道运输资源、为船舶航行安全创造良好的外部环境，为振兴发展长江水运，促内河水运可持续发展提供有力保障。
一、保护母亲河，开发利用黄金水道的必要性和重要性
长江干线全长6300公里，横贯我国中部腹心地区，跨东、中，西三大经济区，是沟通东部、中部、西部、联系沿海与内地的水上大动脉，长江航运资源十分丰富，有支流3600多条，延伸到流域纵横腹地，航道通航里程达5500公里，其中干流航道2813公里。从重庆至宜昌可通航1500吨级船舶，从宜昌到武汉可通航3000吨级的船舶，从武汉至南京可通航5000吨级船舶，从南京至长江出海口可乘潮通航25000吨级船舶。从我国可持续发展战略角度看，2001年交通部张春贤副部长在对长江航道调研后指出：长江具有占地少、耗能低、污染小、基建投资省等优势和持续发展交通运输事业的优良素质。从战略资源角度来看，我国最缺乏的两大战略资源是水和石油，而长江既有充沛的水资源，又能大力发展低耗能交通运输。长江目前的年货运量是2.76亿吨，有相当于14条铁路的运输潜能，素有黄金水道之称。据2000年最新统计：长江干线横贯六省二市，有跨省运输企业2028家，船舶75095艘，总运力达1142万载重吨，初步形成统一，竞争，开放，有序的航运市场。为国民经济发展发挥着日益重要的作用。
然而长江航运的现状仍不能令人满意，素有黄金水道之称的长江运输潜能远未充分发挥，相当14条铁路的运输能力。目前只发挥出1/14。究其原因，有航道基础建设滞后，航运体制不顺，运输结构不合理，行政管理薄弱等原因制约航运事业的发展。1983年国家对航运体制进行改革，实行政企分开，港航分管，港口下放，大力改革了束缚生产力发展的体制。1987年，为加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用，国务院发布《中华人民共和国行到管理条例》强化了航道行政管理。
二、长江航道管理的历史演变
追溯长江航道管理历史。以长江上游为例，据《长江上游航道史》载：在几千年的木船运输年代，长江上游没有专门的航道管理机构。自清朝末年，川江轮运兴起后，为了保证轮船运输安全，1914年在长江设置巡江工司，1929年改称为长江上游巡江事务处，专门负责对长江上游助航设施的设置和维护管理工作，以助轮船航行安全。新中国成立后组建的长江航运管理部门，下设长江航道局，长江按重庆、宜昌、武汉、南京划分为四个航道区，负责长江航道助航设施管理和维护，航道基础建设，测量，整治航道。主要服务对象只有少数几家国有轮船公司。改革开放以来，特别是长江航运体制改革以后，长江航运出现全民、集体、个体一齐上的势头，船公司由几家发展到上千家，长江上一个百舸争流的局面打破了长期以来孤帆远影的沉寂。长江沿线经济建设步伐加快，长江上建桥热不断升温，拦河、跨河、临河建筑物增多，采砂船星罗棋布，破坏航道基础设施的事件不断增多，船泊安全航行受到严重威协；航道历史上留下的封闭式内向性管理已不能适应航运事业的发展.
三、长江航道行政管理的实践，及出现的新情况、新问题
1987年国务院正式发布《中华人民共和国航道管理条例》，为加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，有了法规依据。《条例》赋予航道部门新的管理职责，从对航道的养护，扩大到对航道资源的行政管理，包括航道规划建设，技术标准，审批与通航有关的拦河、跨河、临河建筑物的通航标准和技术要求，配合有关部门开展与通航有关河流的综合开发与治理；负责对航道养护费，船舶过闸费等规费的征收和使用管理，负责航道及航道设施的保护，以及内河航道通告发布等。以长江重庆航道局管辖范围为例，航道里程680公里，俗称川江、在三峡工程尚未成库之前，是长江上最为险要的河段，有川江天险航道之称。1988年航道管理部门依据《航道管理条例》设置了行政管理机构，配备了行政管理人员，开始对川江航道实施行政管理，14年来，先后审批拦河、跨河、临河建筑工程67起，参与地方水利、电力交通等建设项目论证、规划，参与河道砂石采掘审批143起，初步遏制了兴一利添一弊，人为破坏航道的现象发生，保障了川江船舶安全航行。14年的航道行政管理实践，无论从管理的广度和深度，不断出现的新情况、新问题，都还有许亟待解决的矛盾。
综合起来，主要有管理面覆盖不到位。重庆长江航道局现有行政管理人员19人，要管理长达680公里航道，虽然在奉节、万洲、酆都、重庆都设了航道管理检查站，但因人手少，顾此失彼，管理停留在抓大放小，抓重点放一般，目前行政管理人员、管理手段、还不可能做到大面积覆盖地管理。管理人员普遍存在畏难情绪。
河流作为国家资源，相关管理部门有水利部门、航道部门、矿产部门、水上还有安全管理部门等，一个建设项目的审批，各自都从自己的立场出发，管理部门之间缺乏横向联系、交流，政出多门，部门之间的矛盾有时十分突出。
随着三峡工程建设库区蓄水在即，两岸移民、迁城建设如火如荼，基本建设对砂石的需要，刺激了沿江砂石采掘的兴起。由于地方保护主义、砂石的高额利润，在长江出现乱挖乱掘现象，给航道行政管理和现场执法难度加大，砂石经营者为维护自身利益，甚至出现地方黑恶势力介入，暴力抗法的现象。此种恶劣现象经媒体暴光，引起国家重视，国务院于2001年专门发布《长江河道采砂管理条例》。砂石经营者虽有收敛，但仍是航道行政管理中的一块难啃的骨头。
航道行政管理手段不能适应线长、点多、流动、分散的管理特点。航道管理专业性强，管理者必须熟悉与航道航标测量相关的技术政策、法律、规章、文件、以及辖区航道河床变化情况等，对人员素质要求高，航道行政管理机构的组建时间不长，人员素质也有待进一步提高。
对即将出现的新情况，新问题要有足够的估计，清醒的认识。2002年下半年三峡工程导航明渠将截流，2003年发电机组将发电，库区蓄水将淹没沿江的部分城镇。历史上川江弯曲、狭窄，险滩密布的航道有了改善，库区航道管理会出现新情况、新问题。
四、进一步加强航道行政管理的对策与建议
与时俱进，面向未来，进一步加强航道行政管理，为振兴长江航运事业保驾护航是历史赋予航道行政管理人员的职责和使命。针对目前航道行政管理中存在的矛盾，提出如下对策与建议：
（一）、解决行政管理中普遍存在的畏难情绪，从思想上提高对依法行政，加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通与航运安全，是发挥黄金水道在国民经济和国防建设中重要交通作用的认识，是西部大开发，把重庆建设成为长江上游水运中心和经济中心的需要。
（二）、加强管理部门之间的沟通与协调，形成综合治理，联合执法的态势。管理国有资源，保证可持续发展是长江相关管理部门的共同职责，共同保护资源的目的是合理开发利用资源为国民经济服务。因此，管理部门之间要摈弃门户之见，管理部门有各自的重点，从长江的情况，大体分为水利资源、航运资源和矿产资源。水利部门的管理重点在防洪清障，航运部门的重点是航道畅通，矿产部门的管理重点是矿产资源的有偿开发利用。在具体到某一个建设项目的审批，砂石采掘的场所的认识上有一定分歧，但都是为了保护国家资源，只要彼此相互沟通，是可以寻求到解决的办法,只要管理部门之间加强横向联系，并形成综合治理的格局，就会改变政出多门，各自为政、的现象。从我国加入WTO后，要求行政管理部门也应转变作风，形成综合治理，联合执法，更好地为发展国民经济服务。
（三）、严格现场管理是行政管理的重要环节。解决现场执法难又是实践中提出的一个重要课题。在十多年的行政管理实践中，一般造成现场执法难主要有两方面的原因；一是管理部门之间分歧造成的，二是经营者利益驱动造成的。因此，现场执法前，要具体情况具体分析，分别情况，加以解决，减少盲目执法。对于砂石经营者受到利益驱动不服管理，甚至有地方恶势力介入的暴力抗法，主要依靠地方政府和汇同水上公安部门配合来加以解决，比如针对万州砂石市场打击黑恶势力的行动都利于建立规范的砂石市场，遏止了乱采乱掘。
（四）、提高行政管理干部素质，加强信息收集处理，提高管理水平是当前加强行政管理的重要内容。例如国家为航道、航标制定的相关法规，航道、航标、测量等方面的定额、技术标准，预算编制等法律知识，业务知识。目前航道管理人员多是从业务技术干部中抽调组成的。要特别重视法律知识的培训。
针对航道线长、点多、流动、分散的特点，提高科学管理水平，在日常管理中，大量收集信息、进行微机处理、绘制江图、标明沿江在建工程项目，砂石采掘形势发展图，使管理者心中有数，逐步达到全方位，大面积覆盖。
保护母亲河，开发利用黄金水道丰富的资源，为社会主义现代化建设服务，是航道行政管理人员的神圣职责，依法行政，加强管理，与时俱进，管好航道、不断开发长江的运输潜能，让中华文明的摇篮，中华民族的母亲河，为中华民族振兴作出更大的贡献。
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